С ШИРОКО ОТКРЫТЫМИ ГЛАЗАМИ Александр Булавин

Словесная резня по поводу децентрализации (федерализации) между противниками действующих властей и ее сторонниками длятся уже более года. Она обострилась после принятия Минских соглашений (2) и особенно Парижского саммита. Хотя дискуссия, причем временами очень плодотворная, длится практически всю историю Украины. Сегодня необходимость федерализации Украины (именно о федерализации, а не децентрализации в открытую говорят и Байден, и Нуланд, и Россия и ЕС) обсуждают президенты ведущих стран запада, политические и деловые круги Европы и Азии, президент, премьер и другие чиновники нашей страны.

Хотел бы отчасти разочаровать сторонников федерализации, считающих ее единственно правильным и скорым разрешением текущих и перспективных проблем Украины. Для меня остаётся также загадкой, почему власти Киева не дали своего быстрого согласия на начало федерализации Украины. Этим решением администрация Порошенко, во-первых, сняла бы целый пласт критики в свой адрес со стороны США, РФ и ЕС. Во - вторых, "дала бы по зубам" Москве, и получила бы инициативу в перетягивании политического каната по поводу судьбы Донбасса.

В реальности федерализация Украины, даже в условиях благополучной ситуации в стране, является весьма сложной реформой в политической, организационной, юридической, экономической, социальной и гуманитарной сферах. Вот это и должно охлаждать оптимизм ярых сторонников этого преобразования государства, делать их более вдумчивыми и терпеливыми. С другой стороны, «активисты», на дух не принимающие само слово «федерализация» и даже «децентрализация», угрожающие Президенту, вызывающие негодование запада, не отдают себе отчет в том, что эта реформа не может реализоваться мгновенно, имеет сотни очень основательных препятствий на своем пути. И каждое это препятствие можно использовать в своих интересах.

Попытаюсь кратко детализировать ряд существенных проблем на пути федерализации.

В политической области соперничества политических партий по поводу федерализации практически нет. Так как легальной влиятельной партии, катализирующей федерализацию, не существует. Но более серьезным препятствием реформе представляется сонм олигархов. Создавая, покупая и управляя политическими партиями, как и депутатами Советов всех уровней, региональными элитами, они приложат максимум сил, чтобы федерализация не состоялась. Так как федерализация прекращает их всевластие на Украине. Именно вследствие этого, как известно, фракция оппозиционного блока не инициирует активно этой реформы.

Те, пусть и противоречивые, реформы, которые осуществляются на Донбассе хотя бы отчасти показывают, что может произойти с собственностью и перспективами олигархов в случае, если будет усиливаться роль и полномочия местного самоуправления.

Олигархов поддерживает и чиновничество, имеющее, как известно, очень весомое влияние на процессы в стране, особенно юридические и организационные. Федерализация отправит на улицу приблизительно 80% чиновников национального уровня. Причем, не взирая на призрачные перспективы роста своего положения в случае децентрализации власти и ресурсов, и местное чиновничество тоже не будет торопить реформу.

Вспомним и о Верховной Раде, которая должна первой осенять согласием существенные изменения в Конституцию. Вот уж кто будет в авангарде борьбы с федерализацией совершенно обосновано. Ибо согласно большинству концепций федерализации роль и влияние парламента существенно урезаются. Так и число депутатов будет сокращено. Приблизительно вчетверо для нынешних депутатов. Двухпалатный парламент федеративного государства Украина предусматривается в числе около 250 депутатов, где 130 будут депутатами Верхней палаты, палаты местных общин (терминологию можно уточнять).

Но уже сейчас, не зная в массе своей о сказанном выше, депутаты ВРУ через Конституционный суд запустили «шарманку», о том, что якобы они не знают, что означает термин «следующая сессия». Словом, понятно, что нынешний состав ВРУ будет «до последнего» стоять против девальвации их роли и значения в структуре управления страной.

Конечно же, явными и очень влиятельными противниками федерализации (не взирая на публичные, хоть и противоречивые заявления) являются три высших лица нынешнего украинского государства. Даже, если это касается только весьма существенной потери их значимости в масштабах страны. В рамках федеративного государства президент будет принимать иностранных гостей, поднимать флаг, утверждать весьма скромный (примерно в 15 раз меньший, чем сегодня) государственный бюджет, избираться в парламенте и это почти все. А с размещением магазинов «Рошен» ему будет необходимо специально договариваться с каждым региональным образованием.

Премьер, в распоряжении которого останется пять-шесть министерств, не сможет в таких же масштабах и такими темпами наращивать свой личный капитал, если это вообще станет возможным. То же касается и роли спикера парламента, повестка дня которого ограничится пятью – шестью сферами, не говоря о том, что бюджет федеративного управления лишится очень значительной части доходов и расходов, они будут делегированы на места.

Коснусь и организационных проблем, которые не часто упоминаются политиками и экспертами, но будут играть существенную роль в имплементации реформы. Напомню, что даже в весьма организованном (по ряду оценок – тоталитарном государстве) СССР после 1953 года ни один пятилетний план в полном объеме выполнен не был. Благодаря в том числе, как отмечалось в одном анекдоте того времени, «большой разрушительной силе чиновничества». Опасаясь за объемность статьи, приведу только один сюжет. Согласно технологии внедрения федеративной реформы, решение о ее проведении, как и определение границ федеративных территорий, системы управления (а она будет разниться в разных субъектах), названии региона, системе выборов и т.д. и т.п. принимают все территории. То есть можно себе представить сколько системных, специфических, существенных задач ляжет на первых порах на уходящую в прошлое нынешнюю систему управления. Что-то мне подсказывает, что, если эта задача и будет решена, то отнюдь не в течение нескольких лет (как предполагалось в идеале).

Несколько слов об экономических проблемах реализации федеративной концепции. Естественно, что экономический базис будет чуть ли не первостепенной проблемой данной реформы. Во-первых, проблема состоит в том, чтобы данная реформа не опустила «на дно» как экономические процессы, так социальное положение граждан. Во - вторых, во весь рост станет проблема самоокупаемых региональных образований. Одним из выходов из этой коллизии инициаторы федерализации предусматривали формирование территорий вокруг финансово мощных областей. К примеру, Харьковской, Днепропетровской, Одесской и т.п. Вторым ресурсом было создание федерального фонда, который, хотя бы на первом этапе (7-10 лет) позволял дотировать те региональные образования, которые не выходят в плюсы (в идеале, денег в регионе должно хватить не только на выполнение обязательств, но и на развитие).
Но предположения 2-3 летней давности теперь необходимо очень существенно корректировать. Вообще возникает вопрос: возможна ли федерализация вообще в условиях нынешнего развала экономики страны? Ведь вообще-то она задумывалась чуть ли не в первую очередь в интересах мощного экономического броска страны в целом.

Вне всяких сомнений, не чувство страха, а ощущение оптимизма должно были бы владеть противниками федерализации в случае, если бы даже уже было проголосовано решение о ее начале, исходя из того объема и масштабов юридических проблем, которые предстоит решать в ее ходе. Действительно мы рассматривали реформу и технологию ее внедрения в условиях нормального общества и консолидированного решения. А сейчас?

Еще до (!!!) принятия решения парламентом о начале процесса федерализации должен быть заготовлен даже не пакет, а «воз» нормативно-юридических документов новой страны. А в ходе реализации федеративной реформы необходимо будет подготовить (на минутку): новую Конституцию страны, все Кодексы, новые законы о безопасности и правоохранительных, судебных, военных и иных органах государства, и десятки тысяч региональных законодательных актов, которые с началом федеральной жизни будут действовать на равных с государственными на территориях федеральных образований.

Трудности, с которыми придется столкнуться возможным федеральным краям, можно представить себе на примере Крыма. Даже с учетом в основном сформированной юридической базы федерального устройства России, Крым до сих пор еще не в окончательном виде сформировал свою нормативно-правовую базу. А что говорить о подобной работе в новообразованных краях, когда сама нормативно-правовая база федерации только разрабатывается.

Не слабым тормозом для граждан при принятии решения об одобрении федеративной реформы будут опасения не потерять те крохи социальных обязательств государства, которые сегодня остались. К примеру, я не уверен, что даже Киев, потерявший практически все обильные денежные потоки с мест, только за счет своей местной экономики сможет содержать пенсионеров, обеспечивать социальные выплаты безработным, инвалидам и т.п. Тем более с аппетитами Киева и Киевской области.

Наконец, усложнить и затянуть воплощение федеративной реформы способны и гуманитарные проблемы. Они ярко проявились во время отделения Крыма и событий на Донбассе. И речь не столько даже о том, что центр каждого федерального образования будет избран после долгих и жестоких дебатов, решение и перерешений. Но возникнет наверняка волна миграции из региона в регион, в связи с той спецификой, которой будет наделена эта территория. Уже на начальном этапе, когда будут определяться границы регионов не исключены долгие тяжбы в пограничных городах и поселках о своей принадлежности. Мы все помним, когда в пору «крымской весны» некоторые граничащие с Крымом поселки Херсонской области пытались переносить пограничные столбы, чтобы оказаться за границами Украины. И такие факты будут и к ним необходимо заранее быть готовыми.

И здесь уместно сказать о существенном барьере на пути федеративной реформы в смысле идеологических противоречий. Столь грандиозное государственное переформатирование невозможно осуществить «сверху» и даже «извне», так как оно возможно только при тотальном идеологическом консенсусе. Иначе, как и в случае с суверенитетом Украины, дарованная федерализация ничего хорошего обществу и государству Украина не принесет. Она просто не состоится. Мониторинг настроений жителей непризнанных республик Донбасса, к примеру, изначально делает обсуждаемую реформу маловероятной. Однако в условиях, когда агрессивная и немалая часть общества ведет непрекращающуюся и ширящуюся пропаганду «единоукраинства», а угнетенная альтернатива в виде федерализма даже не видна, начало разговора на эту тему представляется на данном этапе нереальным.

Можно было бы продолжать и детализировать. Однако скажу, что все равно федерализации Украины нет альтернативы. В 2010-2012 годах она бы прошла быстро и возможно не вступила бы Украина в данный драматический период. Теперь же противники реформы могут пока быть спокойны, она может растянуться на те же 40 лет, что и у Моисея.

В этой связи некое удивление вызывает упование западных и восточных «партнеров» Украины на быстрое решение острых проблем страны с ее помощью. Продолжающаяся агрессивная дискуссия (с обеих сторон) вокруг переговоров Нуланд – Суркова под Калининградом собственно и подтолкнула меня к написанию статьи. Понятно (как и десять лет назад, когда об этом говорил Черновол), что сохранение образования под названием Украина возможно только через федерализацию. Но встреча РФ и США, о которой договорились Президенты, была вызвана стремлением быстро загасить пожар на Украине и как можно скорее освободиться от этой проблемы ввиду многих более значимых кризисов. Однако опытным переговорщикам должно быть невдомек, что совершить подобную реформу при нынешней власти и социально-экономической и психологической обстановке на Украине критически сложно. И это еще один довод в пользу того, что федерализация как стремительное успокоение, усовершенствование Украины чрезвычайно сомнительна.