28 июня исполняется 15 лет со дня принятия Верховной Радой Конституции Украины. За это время ее успели дважды поменять. На очереди — новые изменения. Их пишет созданная при президенте Украины научно-экспертная группа. Нужны ли изменения, и какие именно в Основном законе? Кто имеет право разрабатывать и вносить правки? Ответы на эти вопросы искали гости Пресс-клуба «Известий в Украине».
Семь раз обсуди — один раз поменяй
Иван Домбровский, главный советник юридической фирмы, судья Конституционного суда в отставке, заслуженный юрист Украины
— Начну с вопроса. Нужно ли снова менять Основной закон? Считаю, что изменения вносить нужно, особенно после того, как был признан неконституционным закон № 2222, и мы вернулись к Конституции в первоначальной ее редакции от 1996 года. Конечно, изменения, поспешно внесенные политиками в конце 2004 года, как необходимый компромисс для решения политического конфликта, критиковались. Но эти изменения имели и позитивные моменты. Вернувшись к старому варианту Конституции, мы этот позитив потеряли.
Улучшать Основной закон не только нужно, но и можно. Ведь Конституционный Суд признал изменения неконституционными только по процедуре их принятия, а не по существу. Таким образом, можно вернуться к изменениям, внесенным в 2004 году, и взять из них то позитивное, что действительно улучшало основополагающий закон. Но перед тем, как что-то менять, стоит выяснить, какая у нас генеральная линия развития государства, чтобы через год-два не вносить новые изменения, исходя из изменившегося политического расклада. Стоит привлекать к этому процессу и практиков, и теоретиков — ведь истина всегда посередине.
Александр Копиленко, директор Института законодательства Верховной Рады Украины, член-корреспондент НАН Украины
— В процессе разработки новой Конституции банальностью стал призыв принимать ее «на века». Тем не менее не успела высохнуть типографская краска на только что напечатанной Конституции — тут же начались разговоры о необходимости ее усовершенствования, что было потом хорошо известно. Скажу только, что неизбежность конституционных изменений стала реальностью, с которой следует считаться.
Виктор Мусияка, профессор права
— Слава Богу, что у нас уже 15 лет есть Конституция Украины. Нам хоть есть к чему вернуться после всех этих правок и изменений. Конституционный Суд в прошлом году антиконституционно вернул «первородную» редакцию Конституции. На основании Основного закона в редакции изменений, внесенных в 2004 году, избирались органы власти, в том числе президент, парламент, органы местного самоуправления, реализовывались ими полномочия, принимались решения, назначались и увольнялись чиновники, судьи и т. д. Ту редакцию Конституционный Суд росчерком пера отменил, не имея на то конституционных полномочий, будто ее не было вообще. Максимум, чего многие ожидали — что Конституционный Суд лишь укажет на какие-то недостатки процедуры внесения изменений в Основной закон в редакции 2004 года, а затем парламент их «исправит». Вот я и говорю: хорошо, что хоть есть к чему вернуться даже после подобных манипуляций с конституционной материей.
Понятно, что вносить изменения в Конституцию придется. Но нам не нужна «новая редакция» или «новый» Основной закон. За этими разговорами кроется желание подтасовать основополагающий закон «под желания» конкретных околовластных субъектов. Нам нужно, чтобы страна вышла на цивилизованный уровень организации государственного механизма, всей общественной жизни. Когда будет завершен «конституционный транзит», когда народным волеизъявлением будет поставлена жирная точка в таком процессе, прикасаться к Конституции должно стать ответственно, а для особо озабоченных — даже больно. Необходимо в конце концов понять: если мы часто меняем основоположные принципы и законы, народ перестает их уважать, а значит, возникает реальная почва для узурпации власти по « воле народа».
Игорь Колиушко, руководитель Центра политико-правовых реформ
— В первую очередь нужно выполнять действующую Конституцию, иначе это не Основной закон, а банальная книжка. Конституцией руководствуется все общество — от рядового гражданина до президента. Конечно, у нас здесь много проблем как и на низовом уровне, так и на политическом. Хуже всего, что эти проблемы уже достигли Конституционного Суда. Он выносит решения, которые трудно назвать конституционными. В таком случае сложно говорить о Конституции как о фундаменте правовой системы. Конечно, жизнь не стоит на месте. И политики, и юристы, и ученые должны акцентировать внимание на проблемах, обсуждать их, искать лучшие альтернативы. На основании таких дискуссий должны вырабатываться изменения в Конституцию, после чего этот проект должен рассматривать парламент. У нас же происходит все в спешке. Никто не анализирует, что нужно вносить в Конституцию, зато политических инициатив — хоть отбавляй. За последние десять лет масса законопроектов была внесена в парламент, а еще больше не внесено, хотя о них тоже говорили. И сейчас неясно, какие изменения хотят внести, чем они обоснованы. Мы не видим этого анализа, остается обсуждать только декларации.
Править придется много и скрупулезно
Иван Домбровский:
— Теперь что касается самих изменений. Все неточности перечислить в рамках «круглого стола» невозможно, поскольку их много. Приведу только два примера. В действующей Конституции написано, что президент Украины вправе назначить судью Конституционного Суда — и точка. Возникает вопрос, а кто имеет право его уволить? В редакции Основного закона от 2004 года это предложение было дополнено словосочетанием «и увольнять». Но вернувшись к первоначальному варианту, мы снова оказались перед вопросом: кто имеет право увольнять судьей КСУ?
Второй пример. Много решений Конституционного Суда было о том, что указы президента — не конституционны, а все потому что, издавая их, глава государства руководствовался не полномочиями, которые ему дает Конституция, а законами. Например, президент присваивает чины госслужащим. Такое право ему Конституция не предоставляет, зато позволяет закон. И таких примеров можно привести с десяток. Все президенты часто пользовались правами, закрепленными законами, но не предусмотренными Конституцией. На это не обращали внимания до тех пор, пока какой-то политической силе не понадобится остановить выполнение указа президента. Тогда политики обращаются в Конституционный Суд и он, естественно, признает указы незаконными по вышеуказанной мною причине.
Александр Копыленко:
— Если говорить о том, что можно или нельзя менять в Конституции, то следует вспомнить, что она родилась как своеобразный политический компромисс. Напомню, что в конституционную ночь параллельно с рассмотрением в сессионном зале основного текста, работали четыре согласительные группы, которые искали консенсус, в частности, по вопросам государственной символики, статуса собственности, статуса АР Крым. Но была еще одна проблема. Я думаю, это сам дух нашей Конституции, которая, если использовать слова Михаила Грушевского, была симбиозом реалий тогдашней украинской жизни и готовых шаблонов западноевропейской демократии.
Мне кажется, что это будет проблемой и новых изменений. Например, вопрос организации власти на Украине не должен сводиться к банальному перераспределению полномочий. Я согласен с председателем Верховного Совета Украины, академиком НАН Украины Владимиром Литвиным, что дискуссия вокруг президентско-парламентской или же парламентско-президентской модели — не более чем фикция, которая отодвигает на задний план более важные вопросы. В Конституции есть и другие моменты, которые действительно требуют внимания. К примеру, раздел, касающийся АР Крым. Когда разрабатывался проект Конституции, вносилась идея принять закон об основах организации власти в АР Крым. Вместо этого наша Конституция предлагает достаточно громоздкий перечень как наших законов, так и нормативно-правовых актов самой автономии, которые нередко дублируют друг друга. Можно назвать и другие примеры.
Виктор Мусияка:
— Если что-то менять в Основном законе, надо делать так, чтобы нормы Конституции не перечеркивались нормами законов. Иван Петрович сказал, что полномочия президента можно регулировать законами, вписав в Конституцию фразу «и законами Украины». Я не понимаю этого. Если мы это сделаем, тогда все — конец. У президента с помощью законов будет столько полномочий, что он начнет дворников назначать. Я около года был главой общественного совета при Службе безопасности Украины. Как-то мы получили указ президента о том, что он будет назначать командный состав СБУ, включая сержантский состав. Скажите, это даже физически доступно президенту? Понятно, что нет. Очевидно, что такие механизмы законами прописываются для челяди, которая и будет подбирать кандидатуры на разные должности, расставляя везде своих людей. Это все — предпосылки для коррупции.
Еще один пример. В Основном законе предусмотрено, что народ осуществляет непосредственно правосудие через народных заседателей и суд присяжных. Из Уголовно-процессуального кодекса изъяли институт народных заседателей, а суд присяжных ждет та же участь. Министр юстиции Александр Лавринович называет суд присяжных «суд эмоций». Даже если это так, это никак не компрометирует суд. У меня складывается впечатление, что делается все, чтобы не допустить наименьшего контроля над судебными процессами со стороны народа.
Игорь Колиушко:
— Я назову пять сфер, где нужно вносить изменения. Первая сфера — конституционное регулирование полномочий высших органов государственной власти. Смешанная форма правления — единственно возможная для нас. Но, к примеру, ответственность правительства и перед парламентом, и перед президентом — лишнее. Это изобретение постсоветского пространства. Нигде в Европе ни одна страна такого не имеет. Там правительство отвечает только перед парламентом. Если правительство ответственно перед президентом, то глава государства может в любой момент одним росчерком пера уволить премьер-министра, и это означает, что правительства в стране фактически нет. Неудивительно, что Кабинет Министров у нас сидит и ждет поручений, потому что боится что-то инициировать. Такая организация власти неэффективная, ведь мы не реагируем надлежащим образом на вызовы в экономической и социальной сфере.
Еще одна проблема — в парламенте все решения принимаются абсолютным большинством голосов. Это каждый раз провоцирует проблемы с принятием решений в парламенте и приводит к невозможности добиться выполнения конституционной нормы о том, что каждый депутат должен голосовать самостоятельно. Если бы все фракции начали выполнять эту норму, у нас бы часто возникали ситуации, при которых невозможно принять решение. Еще одна проблема — контрасигнация, этот институт у нас «перекручен» до смешного.
Мы не можем также дать нашим гражданам полноценное местное самоуправление, не проводя административно-территориальную реформу. У нас в Конституции нелогичные нормы относительно полномочий местных государственных администраций, всякие фокусы вроде делегирования полномочий органов местного самоуправления государственным администрациям, хотя во всем мире полномочия делегируются как раз наоборот — из центра на места. Кроме того, мы вообще не имеем регионального самоуправления, тогда как в мире централизованное государство не имеет шансов в экономической конкуренции.
Нужны изменения и в разделе о судебной власти.
Самая острая проблема — формирование состава и полномочий Высшего совета юстиции. Они сейчас не соответствуют международным стандартам, а потому возникает проблема зависимости судей. Также, к сожалению, Конституционный Суд у нас не выполняет функцию арбитра между президентом, парламентом и правительством. Нужно поднимать вопрос о повышении конституционных требований к судьям Конституционного Суда, давать им более жесткие гарантии независимости.
И наконец, права человека. Здесь проблема в том, что политикам намного проще не выполнять эти права, заявляя, что на это нет денег. Нужно убрать следующий казус: нельзя законами сужать существующие права и свободы граждан, ранее закрепленные законами. Это привело к тому, что большие пенсии платить не с чего, а провести пенсионную реформу, чтобы урезать их, нельзя.
Нужно определить статус Конституционной ассамблеи
Иван Домбровский:
— Наконец, третий вопрос. Как вносить изменения в Конституцию, кто на это уполномочен, и какой правовой статус будет иметь Конституционная ассамблея? Ведь ее статус не прописан ни в одном законе. Что она имеет право делать? Вносить изменения или только рекомендовать их? Если только рекомендовать, то вопросов нет, а если вносить изменения, нужно определиться, в каком статусе ассамблея будет это делать, в каком правовом поле работать. Чтобы заранее знать правовые последствия ее работы.
Сейчас только Верховная Рада имеет право вносить в Конституцию изменения в порядке, описанном Конституцией. А вот принимать новую Конституцию она не имеет права.
Здесь целесообразно вспомнить, как принималась Конституция 1996 года. В 1991 году было создано новое государство, которое жило по Конституции УССР с изменениями. В одном из решений Конституционного Суда указано, что Верховная Рада в 1996 году никаких полномочий ни от кого на принятие новой Конституции не получала. Но легитимность Конституции Украины признана потому, что народ один раз разрешил парламенту ее принять. То есть не выступил против принятой Конституции, не перешел к революционным действиям, тем самым дал молчаливое согласие на существование Основного закона. Но больше парламент не имеет права принимать новую Конституцию, это может сделать только народ на референдуме. К слову, политикам не хочется принимать закон о референдуме, чтобы не дать конкурентным политическим силам заработать на этом свои дивиденды.
Определить статус ассамблеи очень важно еще и потому, что мы уже имеем практику работы подобных органов. Вспомните, при предыдущем президенте Викторе Ющенко уже работал Национальный конституционный совет, но позитивного результата он не дал. Потому что за ученых и практиков, которые входили в рабочие группы, все решали политики. Точно так же, как в 2004 году. Когда нужны были изменения в нужное время и на нужных условиях, их приняли в декабре 2004 года. Через Конституцию политики начали искать компромисс. А этого делать нельзя. Компромиссы нужно искать политическим способом, ведь Конституцию нельзя каждый день менять.
Александр Копыленко:
— Я имею честь входить в состав научно-экспертной группы по подготовке созыва Конституционной ассамблеи, которая призвана рассмотреть вопрос изменений в Конституцию. На первом заседании этой группы президент Украины Виктор Янукович сказал мудрые слова о том, что в первую очередь необходим спокойный, тщательный, научный анализ того, что мы должны делать, писать, предлагать. Посмотрите нашу прессу. Все занимаются улучшением конституции: технологи, политтехнологи, астрополиттехнологи, космополиттехнологи... А нам нужно услышать голос нашей мощной юридической науки. Каким должен быть состав ассамблеи, характер ее работы, как она будет работать? Интересно, что мы не первые, кто задумался над этим вопросом. Еще Михаил Грушевский в 1918 году задавался вполне современным вопросом: нужна ли Украине конституанта? И сам же ответил, что созыв конституанты, которая по своей природе и полномочиям будет напоминать учредительное собрание, лишь продолжит революционный период украинской жизни. Мне кажется, что Конституционная ассамблея должна быть совещательным органом, причем достаточно интеллектуальным, где будет бурлить живая мысль и высказываться даже самые невероятные правовые предложения. Но вот как ее формировать, какой ее механизм работы и обнародования результатов — это все предмет дискуссии.
Иван Петрович коснулся темы: имела ли право Верховная Рада принимать Конституцию Украины в 1996 году? Я прекрасно помню то и не только то время, поскольку работаю в Верховном Совете с июля 1990 года. Принимая участие и в подготовке самого первого проекта Конституции Украины того же года, и проекта Акта независимости, и других судьбоносных для нашей страны документов, могу заверить, что тогда никому в голову вопрос не приходил: имеет ли право Верховный Совет принимать Конституцию? Это право возникало из самой природы парламента, который в 1989 году был впервые избран на основе свободных и альтернативных выборов. До этого, начиная с 1917 года, никакая власть на Украине — ни советская, ни антисоветская — не имела необходимой легитимности.
Виктор Мусияка:
— Мне предложили поработать в группе экспертов, которые должны помочь сформулировать механизм формирования Конституционной ассамблеи. Я согласился, потому что вне процесса быть в нынешней ситуации невозможно, даже если меня в итоге не услышат. Нужно, чтобы ассамблея носила максимально представительный характер. Необходимо создать орган, который был бы максимально отдален от интересов действующих политиков, которые уже продемонстрировали все, на что они способны и чего они желают.
Хотелось бы все-таки верить, что это будет не декларативный орган, ведь Виктор Янукович на саммите Евросоюза говорил, что видит конституционный процесс в дальнейшем развитии представительной власти, местного самоуправления, повышения роли общин, обеспечении прав и свобод граждан Украины. Если на окончательном этапе обществу предложат то, что идет в разрез с его представлениями, думаю, люди молчать не будут. Я согласен с Иваном Домбровским, что никакую новую Конституцию Верховная Рада не может принимать. Это записано в ныне действующей редакции. Мы в 1996 году специально заложили такой механизм, чтобы защитить общество от возможных попыток изменения конституционного строя.
Игорь Колиушко:
— Я уже говорил, что мне непонятна мотивация президента, зачем эта Конституционная ассамблея. Поэтому мы сейчас только можем задать вопрос: что все это может означать? И на ум приходит, что президент хочет решить две проблемы: сделать подачку Венецианской комиссии, которая справедливо критиковала наш конституционализм, и сделать заготовку на 2015 год, потому что он не знает, какие изменения вносить: расширить полномочия президента Украины или же наоборот, перейти к избранию президента в парламенте.
Подготовила Людмила Полях
Фото: Вячеслав Старейченко
