Руководитель Центра «Правовая держава» Виктор Медведчук дал экспертную оценку некоторых положений заключения Венецианской комиссии по зарегистрированному в Верховной Раде Украины законопроекту «О языках».
В документе, в частности, говорится:
«26 марта Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) на основании комментариев своих экспертов Серджо Бартоле (Италия) и Яна Веларса (Бельгия) вынесла заключение CDL-AD(2011)008 по законопроекту «О языках», поданному в парламент народными депутатами Александром Ефремовым, Петром Симоненко и Сергеем Гриневецким. Заключение Венецианской комиссии (ВК) оказалось негативным. В выводах экспертов отмечено следующее:
«112. Венецианская комиссия находит проект несбалансированным. Она озабочена тем, что, усиленно защищая русский язык без принятия дополнительных мер для подтверждения роли украинского языка как государственного, проект может скорее усилить существующее языковое разделение страны, а не ослабить его.
113. Хотя проект не наделяет русский язык каким-либо дополнительным формальным статусом, его могут воспринимать как попытку расширить сферу использования русского языка в стране и как шаг к официальному двуязычию. Поэтому он во многих положениях выглядит несовместимым как с украинской Конституцией и ее положениями о защите языков (а именно ст. 10), так и с соответствующими международными инструментами, а именно Европейской хартией языков и Рамочной конвенцией по нацменьшинствам. Также в проекте заметны лишь ограниченные усилия в направлении поддержки менее распространенных языков».
Бросается в глаза, что в мотивировочной части документа отвергаются ссылки на особую роль русского языка в стране. ВК исходит из того, что его распространение во многом является результатом негативной политики царской и советской России, в частности, «с долгим периодом запрета (!!!) нерусских языков в публичной сфере, который привел к явному доминированию русского во многих аспектах публичной и частной жизни, и оказал негативное влияние на сохранение лингвистической (языковой) идентичности большого числа этнических украинцев» (п. 50 документа).
Поэтому ВК призывает «путем соответствующих вопросов, используемых при переписи населения, различать людей, говорящих по-русски по выбору, сделанному как проявление своей национальной идентичности, и тех, кто повседневно употребляет этот язык вследствие исторической практики» (п. 71).
ВК теоретически не исключает повышения статуса русского языка: «Комиссия понимает, что если бы большое число украинских граждан определяли свою национальную и языковую идентичность на основе выбора русского языка, то было бы приемлемым предоставить ему предпочтительное положение среди языков, отличных от государственного. Однако в стране отсутствует конституционная санкция на такой вариант. В этой связи комиссия обращает внимание на свои комментарии относительно будущей переписи населения и важности формулировок в ней языкового вопроса» (п.68).
То есть ВК считает, что прежде чем повышать статус русского языка (на уровне законодательства, а не Конституции), надо сначала определить, какому числу людей он дорог как средство идентификации.
Венецианская комиссия пришла к категорическому выводу, что «законопроект подрывает саму идею государственного языка как единственного официального и лишает граждан Украины мотивации изучать и использовать его» (п. 78); «защищая и поддерживая русский язык почти на том же уровне, что и украинский, который является единственным официальным языком Украины, проект угрожает уменьшить интегрирующую силу последнего» (п. 98).
Так, в п. 99 Комиссия в негативном контексте отмечает, что законопроект дает право получать образование на русском языке от детского сада до университета (хотя аналогичная практика для не официальных в масштабе всей страны языков присуща и другим странам, в частности, Испании, Румынии, Словакии). Там же она утверждает, что «...хотя необходимо приветствовать признание языковой свободы в СМИ и культурной жизни, это повлечет за собой доминирование русского в этих областях», поскольку «рыночные соображения в сочетании с асимметричным билингвизмом будут способствовать импорту и продукции русскоязычных программ и произведений».
Из частых ссылок ВК на статью 10 Конституции, может показаться, что ее оценка положений проекта о русском языке вытекает из упомянутой нормы Основного Закона о том, что украинский язык является единственным государственным. Дескать, раз так написано в Конституции, нельзя пытаться предоставить русскому языку сопоставимые с государственным права отдельным законом. Однако такое оперирование понятием «государственный язык» и конкретно ст. 10 Конституции некорректно.
Бросается в глаза тенденциозность заключения экспертов ВК и даже явное противоречие их заключениям, вынесенным в отношении других стран.
Так, во-первых, ВК в своем заключении о Словакии делала акцент на том, что обязательность употребления только государственного языка должна быть ограничена. Во-вторых, комиссия абсолютно проигнорировала то обстоятельство, что Конституция Украины в ряду языков нацменьшинств, которым «гарантируется свободное развитие, использование и защита» отдельно упоминает лишь русский. Поэтому решить вопрос об особом статусе русского языка среди негосударственных можно уже на основании этой статьи, а не на основании новой переписи, как предлагает ВК.
Наконец, необходимость особой правовой защиты русского языка фактически подчеркнула другая высшая структура Совета Европы – Комитет министров. Так, в его рекомендациях по поводу выполнения Украиной Европейской хартии, вынесенных 7 июля 2010 г., он рекомендовал «принять во внимание все выводы Комитета экспертов» СЕ по Хартии. А в докладе Комитета экспертов по Европейской хартии от 27.11 2008 по этому поводу говорится следующее:
«79. Комитет экспертов напоминает, что статус языка является вопросом внутренней политики, и что текст хартии не обеспечивает четких указаний относительно того, когда тот или иной язык должен становиться государственным или же получать иной статус. Комитет экспертов не вправе критиковать украинское законодательство, пока соответствующий язык получает от властей необходимую защиту. Однако с учетом числа русскоговорящих в Украине русскому языку должна быть предоставлена особая позиция».
То есть, в данном случае СЕ фактически высказался за повышение статуса русского языка. Эта же мысль проводится и в третьей главе доклада, где делаются выводы. Русскому языку там посвящен пункт W:
«В отношении русского языка большинство обязательств Украины в рамках хартии, по которым Комитет экспертов сделал выводы, являются выполненными или частично выполненными. Однако частично это является следствием того факта, что данные обязательства, в частности, в сферах образования и СМИ, адекватно не отражают положения русского языка, в отношении которого можно было применить более широкие обязательства». Иными словами, Совет Европы счел обязательства, принятые Украиной относительно русского языка в Европейской хартии, заниженными.
Вопреки утверждению, сделанному в выводах, ВК не нашла в мотивировочной части законопроекта каких-либо положений, напрямую противоречащих Европейской хартии региональных языков и рамочной конвенции по защите нацменьшинств. Она лишь упомянула, что в каждом из данных документов подчеркивается: его применение не умаляет роли государственного языка.
При этом ВК совершенно проигнорировала выводы Совета Европы относительно выполнения Украиной данных документов.
Так, в упомянутых рекомендациях Комитета министров СЕ по выполнению Европейской хартии Украину призывают к следующему:
«1. Разработать в тесном контакте с представителями граждан, говорящих на языках меньшинств, структурированную политику в области предоставления образования на этих языках, и обеспечить право тем, кто разговаривает на языках меньшинств, получение образования на своем языке, сохранив при этом существующие достижения и наилучшую практику в данной области;
2. Пересмотреть существующее регулирование употребления языков меньшинств с целью обеспечить использование этих языков для доступа к высшему образованию;
3. Модифицировать существующий порог официального использования региональных языков или языков меньшинств в местной и региональной администрации, чтобы хартия могла применяться в ситуациях, когда это позволяет количество носителей языка (имеется в виду положение закона «О национальных меньшинствах» (1991), разрешающее использование этих языков наравне с украинским в административных единицах, где численность меньшинств превышает 50% населения - КЦПИК).
4. Гарантировать, чтобы квоты, введенные для вещательных программ (телевидение и радио), а также требования дублировать, субтитровать или озвучивать все иностранные фильмы на украинский язык не вредили вещанию радио- и телепрограмм на региональных языках или языках меньшинств и не препятствовали распространению медиапродукта и фильмов на этих языках».
30.03 2011 г. Комитет министров Совета Европы вынес резолюцию по выполнению Украиной рамочной конвенции по защите нацменьшинств. Там, в частности, украинским властям даны рекомендации:
— в приоритетном порядке улучшить законодательную базу, связанную с вопросами меньшинств, в частности, в сферах образования и СМИ, и привести ее в соответствие с международными нормами, в частности, с Рамочной конвенцией;
— исследовать возможность возврата к основанным на заинтересованности мерам и добровольным методам расширения использования государственного языка в СМИ и принять меры в отношении трудностей, связанных с производством и трансляцией телепрограмм на языках меньшинств, а также с прокатом фильмов на этих языках;
— обеспечить, чтобы инициативы, направленные на расширение использования украинского языка в образовании, не привели к ограничениям права на получение образования на языках меньшинств, и пересмотреть, консультируясь с лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, правовые нормы, связанные с образованием на языках меньшинств, включая высшее;
— приложить дополнительные усилия для обеспечения равных возможностей в доступе к образованию на всех уровнях для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, включая адекватное реагирование на потребности национальных меньшинств в высшем образовании».
В целом, КМ Совета Европы (то есть квази-правительство СЕ на уровне министров всех его стран) видит те же проблемные точки с выполнением Рамочной конвенции, которые отметил в прошлом году в связи с выполнением Европейской хартии языков — образование и электронные СМИ. Что же касается последних, то еще в 2003-м ПАСЕ указала на недопустимость любых языковых ограничений в этой сфере. Об этом же говорится в принятых рекомендациях ПАСЕ 1589 (2003): «Свобода выражения мнения в средствах массовой информации Европы» и более жестко — в одобренных в октябре того же года рекомендациях 1623 (2003) «Права национальных меньшинств», как раз посвященных имплементации Рамочной конвенции по защите нацменьшинств. В ходе принятия последнего документа главным объектом критики была Украина - в связи с известными действиями Нацсовета по украинизации эфира. А в пункте 7 рекомендаций утверждается:
«Ассамблея повторяет свое мнение, отраженное в Рекомендации 1589 (2003), о том, что все европейские государства должны ликвидировать ограничение на учреждение и функционирование частных СМИ, вещающих на языках меньшинств. Такие ограничения противоречат 10-й статье Европейской конвенции прав человека, как было доказано Европейским судом по правам человека».
Что же касается рекомендаций КМ СЕ, то в них видно однозначное осуждение гуманитарной политики, энергично проводимой при Ющенко. Так, в этих документах СЕ высказался против административной украинизации, призвав не уменьшать языковых прав меньшинств при разработке новых законов, и ясно признал право на получение высшего образования на других языках кроме украинского.
При этом очевиден различный подход к законодательству Украины Венецианской комиссии с одной стороны и Комитета министров и экспертных структур СЕ с другой, на чье мнение КМ опирается.
Так, заключение ВК практически сводит правовое регулирование языковой проблемы к Конституции и закону «О языках в Украинской ССР», — игнорируя многочисленные позднейшие нормативные акты, которые обходят этот закон. А КМ и его экспертные структуры как раз обращали внимание и на эти акты, они критиковали их, в частности, за создание напряженности в обществе. Однако ВК пишет только о напряженности, которую, по мнению ее членов, создал бы рассматриваемый ею законопроект, игнорируя напряженность, созданную при президентстве Ющенко.
Практически законопроект Ефремова-Симоненко-Гриневецкого и предлагает привести правовые нормы в соответствие с рекомендациями КМ Совета Европы, а Венецианская комиссия выдвигает к законопроекту претензии, удовлетворив которые невозможно будет реализовать рекомендации Комитета министров СЕ.
Наконец, ВК, выступая против положений проекта, запрещающих предприятиям, учреждениям и организациям принимать правила внутреннего распорядка, согласно которым не допускается или ограничивается общение сотрудников на каком-либо языке, прямо противоречит ратифицированному Украиной положению Европейской хартии региональных языков (ст. 13, п. 1с). Это положение обязывает «противодействовать практике, имеющей целью создание препятствий для использования региональных языков или языков меньшинств в экономической и общественной деятельности».
В нынешнем заключении очевиден и ряд противоречий предыдущим решениям ВК, в том числе и относительно Украины.
Так, тема употребления языков в нашей стране была затронута Венецианской комиссией в 2004 году в контексте заключения о законопроектах об изменениях закона «О национальных меньшинствах». Эти законопроекты были предложены с одной стороны Кабмином, с другой - депутатами А.Фельдманом и И. Гайдошем. В таком ключевом пункте, как использование национальных языков в отношениях с органами власти, оба законопроекта сохраняли действующую норму о том, что использование языка меньшинств в работе органов власти возможно лишь в тех административных единицах, где представители меньшинств составляют большинство.
В заключении CDL-AD(2004)013, принятом на заседании 12-13.03 2004 на основании комментариев представителя Австрии Ф. Матшера, говорилось следующее:
«38. Однако количественное требование (там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют большинство) выглядит слишком ограничительным. Следует напомнить, что недавно Парламентская ассамблея Совета Европы отметила необходимость «обратить особое внимание на «свободное использование языка нацменьшинств в регионах, где они живут в существенном количестве» (см. Рекомендацию ПАСЕ 1623 (2003, пункт 11 v)». Данный вопрос необходимо детально урегулировать в соответствующем законодательстве, однако подход к решению проблемы должен быть четко определен в настоящем законе».
Эти же выводы были повторены и в заключении CDL-AD(2004)022, принятом на заседании 18-19.06 2004 на основании комментариев того же Матшера, которые касались уже единого законопроекта «О национальных меньшинствах», созданного на основе обоих упомянутых документов. Кроме того, Венецианской комиссией указывалось, что «ограничение использования языков меньшинств только местными властями является слишком жестким. Необходимо обеспечить использование этих языков и в контактах с региональными властями (т.е. с местными администрациями и другими структурами центральной власти на местах – КЦПИК). Конечно, то, в какой степени эта идея может быть реализована в Украине, зависит от территориально-административных особенностей государства» (см. п. 14 заключения).
Наконец, аналогичный вывод относительно количественного критерия для использования языков меньшинств органами власти содержится и в п. 40 заключения о правительственном законопроекте «О коренных народах» CDL-AD(2004)036, принятом на заседании 8-9.10 2004 г. на основе комментариев голландца П. Ван Дейка и македонки М. Лазаровой-Трайковской. Там же отмечалось, что «в соответствии с законопроектом, местные власти могут использовать язык коренных народов, но не обязаны делать этого, что означает отсутствие каких-либо правовых гарантий в данном положении».
А ПАСЕ в последней резолюции, принятой в рамках мониторинга Украины (№ 1466/ 2005), призвала пересмотреть действующий закон о нацменьшинствах с учетом данных рекомендаций Венецианской комиссии.
И проект Ефремова-Симоненко-Гриневецкого как раз предполагал выполнение этих рекомендаций самой Венецианской комиссии, снизив порог, по которому язык меньшинства на местном уровне приобретает официальный статус с 50%+1 до 10%.
Но ВК теперь не говорит, что ее замечания учли, а делает акцент на том, что в таком случае русский язык по использованию в публичной администрации сравняется с украинским почти во всей стране. О том, что эта норма дала бы аналогичные права венгерскому, румынскому, крымско-татарскому (а, вероятно, и другим языкам) на ряде территорий, комиссия молчит.
Может быть, планка в 10% кажется ей низкой? Однако в июне 2004-го, принимая заключение CDL-AD(2004)026 о законопроекте «О правах и свободах национальных и этнических меньшинств в Черногории», ВК приветствовала нормы проекта, которые предполагали, что в муниципалитетах, где какое-либо меньшинство составляет 5%, язык этого меньшинства используется официально. Одним из авторов того заключения был итальянец С. Бартоле, который является экспертом нынешнего вывода по закону о языках в Украине.
Между тем, Черногория - страна со сложным этническим составом. Здесь, в частности, живут албанцы, боснийцы, хорваты, и введение этой нормы означает, что двуязычными (а в отдельных случаях - и трехъязычными) окажется около половины муниципалитетов страны, где проживает более половины ее населения.
А в 2003-м в заключении CDL-AD(2003)004 комиссия приветствовала положения конституционной реформы в Румынии, которые установили порог для использования языков меньшинств местными органами власти на уровне
20% от численности населения административной единицы.
Данная норма привела к тому, что примерно 9-12% жителей Румынии проживает на двуязычных территориях. Но и тогда, как и в случае с Черногорией, Венецианская комиссия не высказывала никаких опасений по поводу судеб государственного языка в этих странах.
Наконец, особо очевидны двойные стандарты ВК при сравнении ее заключения об украинском законе «О языках» и заключения CDL-AD(2010)035 о словацком «Акте о государственном языке». Последний был принят совсем недавно - в октябре 2010 г. И это особенно примечательно, учитывая, что 2 из 3 авторов заключения о Словакии (упомянутый С. Бартоле и бельгиец Я. Веларс), делали и экспертные выводы об Украине.
Причем в данном случае их мнение резко разошлось с мнением Верховного комиссара по нацменьшинствам К. Воллебеком, который за год до заключения ВК вынес свое. Он не нашел в документе ничего плохого, сделав акцент на роли государственного языка. Сходную мысль Воллебек проводит и в заключении по проекту Ефремова-Симоненко-Гриневецкого.
В заключении по Словакии, где язык титульной нации также является единственным государственным, комиссия, говоря о важности государственного языка в тех же формулировках, что и в заключении об Украине, настойчиво проводила мысль об ограничении норм, предписывающих обязательность его использования. В частности, утверждалось: «134. Поддержка и защита государственного языка должна быть сбалансирована с поддержкой и защитой лингвистических прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Эти права гарантируются и защищаются как на международном, так и на национальном уровне…. Обязанность использовать государственный язык должна быть ограничена истинными нуждами обеспечения общественного порядка и применяться с разумной пропорциональностью».
Приведенные мною факты и доводы свидетельствуют о том, что такая уважаемая и якобы независимая организация, как Европейская комиссия за демократию через право трактует понятие «европейских стандартов демократии», на страже которых она призвана стоять, весьма и весьма широко. Это дает основания обвинить ее в двойных стандартах и политической заангажированности.
Председатель Совета Центра «Правовая держава»,
доктор юридических наук
Виктор Медведчук
