Политика документ Заключение Венецианской комиссии по закону об образовании - полный текст

Еврокомиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) считает, что Украина может не допустить дискриминации языков нацменьшинств, которые не принадлежат к языкам стран Евросоюза, внеся изменения в статью о языке обучения в законе "Об образовании". Об этом говорится в окончательной редакции выводов комиссии, которая опубликована на сайте Совета Европы.

1. Попередні зауваження
2. Сфера застосування цього висновку
3. Венеційська комісія вже мала можливість розглянути положення про захист мов в Україні в 2011 році, коли українські органи влади запропонували оцінити два законопроекти, що стосуються питань мов. Висновки та рекомендації, що містяться в його оцінці 2011 року, залишаються цілком актуальними для цілей цього висновку.
4. Вже в 2011 році Комісія підкреслила, що "використання та захист мов є і залишається в Україні складною та дуже делікатною проблемою, яка неодноразово ставала однією з основних тем у різних виборчих кампаніях і продовжує залишатися предметом дискусії - а іноді і напруженості - в українському суспільстві ", і що" баланс між регіональною мовою та / або мовою національної меншини та захистом української мови як державної, включаючи специфічну ситуацію російської мови, продовжує залишатися серйозним викликом для влади України"[1].
5. У своєму висновку, прийнятому у березні 2011 року, Комісія розглянула законопроект, який, враховуючи особливий захист, наданий ним російській мові, викликав жаркі дискусії в Україні. Визнаючи законну мету встановлення актуального та сучасного законодавства про мови, у світлі Конституції України, на історичному, лінгвістичному та політичному рівні України, наголошено на необхідності належного балансу між популяризацією і розвитком української мови як державної мови та захистом різних регіональних мов та / або мов меншин, що використовуються в країні. Тим не менш, Комісія виявила, що проект є незбалансованим, оскільки його положення непропорційно посилюють позицію російської мови, не вживаючи відповідних заходів для підтвердження ролі української мови як державної, без належного забезпечення захисту інших регіональних мов та мов меншин. Вона висловила стурбованість тим, що на підставі такого підходу проект може збільшити існуючі лінгвістичні розбіжності в країні, а не зменшити їх. На думку Комісії, враховуючи дуже делікатний характер цієї проблеми, потрібно було уважно розглянути та обережно підходити до захисту російської мови.
6. У висновку, прийнятому у грудні 2011 року[2], розглянуто другий, переглянутий проект закону, представлений українськими органами влади - "проект Закону про принципи державної мовної політики в Україні". Комісія вітала більш збалансований текст та підхід, який міг би бути сприятливим, в певних сферах суспільного життя, для захисту інших регіональних мов або мов меншин. Проте вона дійшла висновку про необхідність збільшення гарантій для забезпечення справедливого балансу між захистом прав меншин та їх мов, включаючи російську, та захист української мови як єдиної конституційно гарантованої державної мови. Остаточний текст проекту, який згодом був прийнятий Верховною Радою України[3], не був поданий до Венеційської комісії для оцінки.
7. У контексті цього висновку Венеційська комісія не вивчала весь текст нового Закону про освіту, а також загальну законодавчу базу України в галузі захисту мов або практичну ситуацію національних меншин та їх мов у ційкраїні. Даний висновок обмежується оцінкою положень нового Закону про освіту, який стосується використання мов у навчанні, а саме: "Стаття 7. Мова навчання" та пункт 3 статті 18 Заключних та перехідних положень.
8. Згідно з інформацією, отриманою під час візиту до Києва, закон про освіту має розглядатися як рамковий закон. Таким чином, умови впровадження повинні бути забезпечені наступним законодавством, зокрема, майбутнім Законом про середню освіту. Таким чином, даний аналіз та наступні рекомендації ґрунтуються лише на положеннях, що діяли на дату його прийняття, хоча для їх розуміння позиція, виражена Міністерством освіти і науки України, як під час обміну думками, що проводилася у Києві, так і в письмовій формі також була врахована (див. "Положення щодо статті 7 Закону України" Про освіту"[4], від 27 жовтня 2017 року, далі - "Позиція Міністерства освіти").
9. Венеційська комісія оцінила викладені вище положення в світлі європейських та міжнародних стандартів, що застосовуються до захисту національних меншин та їх мов, як це передбачено, зокрема, Рамковою конвенцією про захист національних меншин (далі - Рамкова конвенція)[5], Європейською хартією регіональних мов та мов меншин (далі - Хартія)[6]. Комісія також при розгляді взяла до уваги зобов'язання, взяті Україною за цими документами, а також ті, що випливають з недискримінаційних положень , як закріплено в Європейській конвенції з прав людини (ЄКПЛ) та її Протоколі 12 та інших міжнародних текстах.
10. У цьому аналізі було приділено належну увагу загальній правовій і конституційній основі захисту української мови та захисту меншин та узгодженості відповідних положень. Дещо нечітка та відмінна інформація, отримана щодо застосування Закону 2012 року про принципи політики державної мови в Україні, додала додаткової складності до даного аналізу (див. Коментарі у параграфах 22-24).
11. Відповідно до запиту, направленого до Венеційської комісії[7], в цьому висновку ряд зауважень посилається на Конституцію України. Проте Венеційська комісія вважає важливим чітко зазначити, що не має ані наміру, ані це у межах її повноважень, висловлювати остаточну точку зору щодо відповідності направлених їй положень Конституції України. Це належить до повноважень Конституційного Суду України оцінювати конституційність українського законодавства. Згідно з інформацією, яка є в розпорядженні Комісії, до Конституційного Суду вже внесе неоскарження конституційності статті 7 нового Закону про освіту.

[1]Див. «Думка щодо проекту Закону про мови в Україні, прийняте Венеційською комісією на своїй 86-й пленарній сесії (Венеція, 25-26 березня 2011 р.), CDL-AD (2011) 008, пункти 27 і 28

[2]Див. «Думка щодо законопроекту про принципи державної мовної політики України, прийняте Венеційською комісією на 89-му пленарному засіданні (Венеція, 16-17 грудня 2011 р.) (CDL-AD (2011) 051).

[3]Зверніть увагу на те, що прийнятий текст, який висловив сильну критику та викликав великі протести в країні, дав російській або будь-якій іншій мові меншини статус "регіональної мови" та дозволив його використання в судах, школах та інших державних установах на територіях України де відсоток осіб, які належать до національних меншин, перевищує 10% загального місцевого населення. З тих пір різні міста та регіони України оголосили російською мовою регіональну мову у своїй юрисдикції. Угорські, молдавські та румунські мови також стали регіональними мовами у відповідних населених пунктах.

[4]CDL-REF (2017) 051, Міністерство освіти і науки України, "Положення щодо статті 7 Закону України" Про освіту "від 27 жовтня 2017 року.

[5]Україна ратифікувала Рамкову конвенцію 26 січня 1998 року. Рамкова конвенція набула чинності щодо України 1 травня 1998 року.

[6]Україна ратифікувала Хартію про мову 19 вересня 2005 року. Хартія мов набрала чинності щодо України 1 січня 2006 року.

[7]Лист запиту просить Венеційську комісію розглянути статтю 7 як у світлі відповідних міжнародних документів, так і зобов'язання, закріплене у статті 10 Конституції України, що "держава забезпечує всебічний розвиток та функціонування української мови у всьому сфери суспільного життя на всій території України ".

1. Висновок
2. Венеційська комісія розглянула положення, що стосуються мови освіти - стаття 7 та пункт 18 статті 3 Прикінцевих та Перехідних положень - у новому Законі про освіту, прийнятого Верховною Радою України 5 вересня 2017 року.
3. З тих часів, як Україна набула незалежності, мовне питання завжди було помітним в національних дебатах, і воно законно вважається важливим, якщо не головним чинником в державо- та націотворенні. У той же час, в специфічному демографічному, соціальному та геополітичному контексті, що склався в Україні, розробка мовної політики, яка, ймовірно, відповідатиме різним очікуванням та інтересам в українському суспільстві, зважаючи на застосовні стандарти та лінгвістичні права більшості та меншин країни - з різним історичним минулим, очікуваннями та потребами - є складним завданням. Тим більше в нинішній ситуації в країні.
4. Венеційська комісія хотіла б перш за все підкреслити, як вона зробила у попередніх прикладах, що для держав є законною і похвальною метою сприяти посиленню державної мови та її володінню всіма громадянами, а також вживати заходів для вивчення її всіма, як спосіб вирішення існуючих нерівностей та сприяння більш ефективній інтеграції осіб, що належать до національних меншин, у суспільство.
5. Продовжуючи здійснення комплексної реформи української системи освіти, яка, здається, позитивно сприймається у всьому світі, новий Закон про освіту також пропонує нові принципи використання мов освіти, а також як предмету навчання. Зокрема, стаття 7 нового закону, зменшивши обсяги освіти мовами меншин, особливо на середньому рівні, викликала сильну критику та протести як на внутрішньому, так і на міжнародному рівнях.
6. Ця критика здається обґрунтованою з ряду причин. Прийнята стаття суттєво відрізняється від проекту, щодо якого відбулися консультаціїз меншинами. Дотримання відповідних міжнародних та конституційних положень має важливе значення при введенні комплексних реформ, які стосуються вже існуючих і добре усталених прав національних меншин. Чіткість і правова точність мають важливе значення для реалізації відповідних міжнародних принципів. Однак уточнений рівень захисту мовних прав, передбачених статтею 7 для національних меншин України, залишається незрозумілим. Стаття 7 містить важливі неточності та, здається, не забезпечує керівними принципами, необхідних для виконання рамкового закону при застосуванні міжнародних та конституційних зобов'язань країни. Вона містить певні гарантії щодо освіти мовами меншин, переважно обмежується початковою освітою, хоча точний обсяг таких гарантій не є настільки ясним, як це можливо. Це дійсно дозволяє радикально змінити попередній мовний правовий режим, принаймні у середній освіті, до правового режиму, який зосереджений на обов'язковому використанні української мови як мови освіти. Це може призвести до істотного зменшення можливостей, що надаються особам, які належать до національних меншин, для навчання їх мовами, що призведе до непропорційного втручання в існуючі права осіб, які належать до національних меншин. Крім того, короткий термін реалізації нових правових норм викликає серйозні занепокоєння стосовно якості освіти.
7. З іншого боку, оскільки стаття 7 є рамковим законодавчим положенням, і тому, що вона не визначає умови, за якими вона має бути реалізована, існує місце для тлумачення та застосування, які більш відповідають вимогам захисту національних меншин . Венеційська комісія вітає, що українська влада готова використовувати такі можливості. Що стосується початкової освіти, то стаття 7 містить певні гарантії лише щодо продовження навчання мовами меншин, але це також не є перешкодою. Венеційська комісія розуміє, що українська влада, напевно, має намір продовжувати викладання мовами меншин з більшості предметів у спеціальних класах для національних меншин.
8. Що стосується середньої освіти, то стаття 7, в той час як вона однозначно спрямована на підвищення ролі державної мови та зменшення ролі мов меншин, все ще залишає можливості для певної гнучкості. Закон про освіту є рамковим законом, і закон про загальну середню освіту, який ще має бути прийнятий, міг би забезпечити більш детальні та збалансовані рішення. Якщо закон буде імплементований у такий спосіб, що мови меншин можна буде викладати лише як предмет, і більше не буде можливості викладати інші предмети мовою меншини, це може бути явно непропорційним втручанням у існуючі права меншин. Однак частина 4 статті 7 передбачає правову основу для викладання інших предметів офіційними мовами ЄС.
9. Намір української влади, здається, полягає в тому, щоб використовувати це положення також для забезпечення викладання інших предметів цими мовами. Таке рішення може бути прийнятним для цих мов, але лише якщо імплементуючий закон міститиме достатні гарантії, визначених після належних консультацій з меншинами, що обсяг цього викладання буде достатнім для того, щоб учні могли досягти високого рівня знань мови, як усних, такі письмових, що дозволятиме їм також вирішувати складні питання. Результати поточних двосторонніх переговорів з материнськими державами меншин можуть надати корисний внесок у імплементацію статті 7 у цьому питанні.
10. Проте частина 4 статті 7 не передбачає рішення для мов, які не є офіційними мовами ЄС, зокрема російської мови, як найбільш широко використовуваної мови, крім державної. Менш сприятливе ставлення до цих мов важко виправдати, і тому виникає питання дискримінації.
11. Беручи до уваги викладені вище міркування, відповідним рішенням, безсумнівно, буде внести поправки до статті 7 і замінити це положення більш збалансованим та більш чітко сформульованим. Зокрема, слід розглянути питання дискримінаційного ставлення до інших мов меншин, які не є офіційними мовами ЄС.
12. Разом з тим, багато питань можуть бути також негайно вирішені через інші законодавчі акти та при імплементації прийняв тої статті 7, особливо через Закон про загальну середню освіту. У зв'язку з цим Венеційська комісія рекомендує, зокрема:

• для забезпечення достатнього рівня викладання офіційними мовами Європейського Союзу для відповідних меншин в повній мірі використовувати при прийнятті імплементуючого законодавства можливості, передбачені частиною 4 статті 7;
• на додаток до викладання державної мови продовжувати забезпечення достатньої частки освіти мовами меншин на початковому та середньому рівнях;
• покращити якість викладання державної мови;
• з метою забезпечення більшого часу для поступової реалізації реформи внести зміни до відповідних перехідних положень Закону про освіту;
• звільнити приватні школи від нових мовних вимог відповідно до статті 13 Рамкової конвенції;
• розпочати в рамках реалізації нового Закону про освіту новий діалог з представниками національних меншин та усіма зацікавленими сторонами щодо мови освіти.
• забезпечити, щоб виконання Закону не загрожувало збереженню культурної спадщини меншин та безперервності освіти мовами меншин в традиційних школах.

127. Венеційська комісія та Генеральна дирекція з питань демократії (DG II) Ради Європи залишаються в розпорядженні української влади для будь-якої допомоги, яка їм може знадобитися у цьому питанні.

Еще по теме