Децентрализация: пять возможных ошибок Игорь Шевырев

Что такое децентрализация власти. Немного разграничения базовых понятий.

«Комиссия Гройсмана», наконец, представила свой проект конституционных изменений по поводу децентрализации власти. Скажем так: не столько представила, как еле-еле вымучила, с большой задержкой во времени. Напомним, «группа Гройсмана» уже дв а года обещает децентрализацию. Впрочем, проект соответствующего закона мы дождались, но когда теперь будет реальная децентрализация? Судя по инициативам, выдвинутых Гройсманом, на местах не только усиливаются позиции центральной (президентской) власти, но и вообще допускается грубое смещение базовых понятий. Что, в свою очередь, говорит о низком теоретическом уровне экспертной «группы Гройсмана» .

Посмотрим, что теперь на сей счет скажет Венецианская комиссия, которая уже получила на свое рассмотрение «проект Гройсмана» .

Тем временем, пока в Киеве устраивают политические игрища на децентрализации, в Одессе приступили к конкретной проработке вопроса. Мы на эту тему уже писали: децентрализация власти станет одной из c еми первоочередных задач одесского губернатора Саакашвили: http://izvestia.kiev.ua/blog/83759 .

23 июня в Одессе с остоялось заседание Ассоциации городов Украины, во время которого рассматривалось несколько практических вопросов.

Когда говорят о децентрализации, как показывает практика, многие политики смешивают базовые понятия.

Во-первых, следует между собой разграничивать децентрализацию власти и административно-территориальную реформу. Это хоть взаимосвязанные друг с другом, но все-таки разные системы. Административно-территориальная система – это вопрос организации структуры власти на местах. В то время как децентрализация – вопрос разграничения полномочий между центром и местными властями.

Точно также как и публичную власть следует отграничивать от самоуправления. Публичная власть – это централизованная государственная система, от центра на места; самоуправление опирается на добровольные инициативы местных общин (громад), которые объединяются для самостоятельного решения тех или иных местных задач, помимо воли государства.

С одной стороны, реформа административной системы сама по себе отнюдь не гарантирует децентрализацию власти. Равно как и децентрализация власти, в другой стороны, станет более эффективной, если будет проведена одновременно с административно-территориальной реформой. Простой сменой названий с «области» на «регионы» здесь ограничиться не получится, как предлагается в «проекте Гройсмана» .

Во-вторых, следует разграничивать региональное и местное самоуправление. На данный момент в Украине проблем с местным самоуправлением практически нет. Система местного самоуправления создана, законодательная база обеспечена, причем в соответствии с европейскими нормами, но основной груз проблем именно на региональном (областном) уровне. Местное самоуправление хоть и задекларировано, но реальная власть по-прежнему принадлежит органам исполнительной власти, не проведена децентрализация власти. С одной стороны, есть областные советы, являющиеся субъектами регионального самоуправления. Но с другой стороны, эти облсоветы не в состоянии даже выполнить собственные решения: исполнительных органов (исполкомов) у них нет, а исполнительные функции выполняют облгосадминистрации, являющиеся продолжением центральной власти на местах. В частности, облгосадминистрации распоряжаются коммунальным имуществом, формируют местные бюджеты, распределяют между общинами бюджетные дотации.

Что должно быть в рамках децентрализации? Во-первых, создание при облсоветах исполкомов. Во-вторых, ликвидация облгосадминистраций. Как вариант, статус ОГА можно сузить до префектуры, оставив за последней исключительно контрольные функции. Либо надзорные функции на местах пусть осуществляет только прокуратура. В конце концов, в стране накопилось и так много контролеров, которые часто дублируют друг друга, нежели способствуют укреплению законности.

Что предлагает «проект Гройсмана»? С одной стороны, ликвидацию облгосадминистраций . С другой стороны, создание и облисполкомов, и местных префектур. Казалось бы, здесь все сделано правильно. Тем не менее, централизация власти только усиливается. Причем именно по президентской линии. Например, президент получает право распустить любой местный совет. Кроме того, президентским указом может быть отменен любой акт местного самоуправления. Глава государства также назначает и увольняет местных префектов, которые ему подотчетны и подконтрольны. Несомненно такой порядок с точки зрения децентрализации, является недопустимым. Равно как и противоречит существующим принципам европейского самоуправления.

В-третьих, следует разграничивать децентрализацию и деконцентрацию власти. То, что предлагается в «проекте Гройсмана» - это скорее, попытка деконцентрации, но не децентрализация. Тем более, что позиции центральной власти как видим, все равно только усиливаются.

 В-четвертых, в «проекте Гройсмана» ничего не сказано об институте бикамерализма (двухпалатном парламенте). Не простительное и не допустимое упущение, которое только свидетельствует о весьма поверхностном изучении Гройсманом вопроса. С учетом того, что и нститут бикамерализма – это не только надежн ая гарантия децентрализации власти, но и оптимальный вариант для сбалансирования власти на центральном уровне в треугольнике «парламент – правительство – президент».

Кстати, проект двухпалатного парламента ни в коем случае не противоречит унитарной форме устройства Украины. Наоборот, большинство стран, где работает двухпалатный парламент, являются унитарными. Бикамерализм влияет не на унитаризм, а на децентрализацию власти.

 В-пятых, в реформе децентрализации важно разграничивать политику от научной, экспертной деятельности. Многие международные консультанты постоянно подчеркивают этот нюанс. Тему децентрализации не должны загов аривать политики, пытаясь тем самым, наработать себе политические дивиденды. В стране должен функционировать обособленный экспертный «мозговой центр», который и займется многими п рактическими вопросами децентрализации . Желательно, чтоб этот центр имел связь с регионами, не понаслышке знал о многих проблемах регионального развития. Например, необязательно создавать такую структуру в Киеве. Вполне оправданным будет, если реформами в регионах займутся непосредственно сами регионы. Например, с фактическим центром в Одессе.

…В завершении, еще раз подчеркнем важность децентрализации в системе реформирования власти. Это не только гарантия сбалансированного развития регионов, важный фактор обеспечения территориальной целостности страны, но и действенный фактор регионального лидерства Украины.

Украина сильна своими регионами. Сильные регионы, словно точки устойчивости, которые позволяют наращивать влияние страны и на международном уровне. Политика страны делается не только в столице, но и будет эффективной тогда, когда получит свою устойчивость в регионах.